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vol.2,no.8 第08版
專業筆壇
  復審與訴願的區別
  作者:通識中心老師 / 劉昊洲 | 點閱次數:10093 | 推薦朋友 | 環保列印
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復審與訴願二者俱是憲法規定的重要事項,攸關人民或公務人員的福祉。依憲法第83條及增修條文第6條規定,保障既是考試院的職掌事項,也是專屬於公務人員的重要權利,復審是保障最重要的程序管道,對於公務人員救濟權的行使,自有莫大影響。為確保公務人員相關權益,得以行使復審救濟權利,故制定公務人員保障法做為法律依據。又憲法第16條規定,人民有請願、訴願及訴訟之權利。是訴願乃人民三大救濟權利之一,對於人民權益的維護,其意義自屬重大。為落實人民訴願權的行使,故制定訴願法以為施行之準據。
復審是公務人員保障的主要管道,依公務人員保障法第25條規定,公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分,認為違法或顯然不當,致損害其權利或利益者,得提起復審。非現職公務人員基於其原公務人員身分之請求權遭受侵害時、或亡故公務人員之遺族基於該公務人員身分所生之公法上財產請求權遭受侵害時,亦得提起。可知復審是專屬於公務人員身分的救濟權利,其主體是公務人員,其對象是服務機關或人事主管機關,其標的是違法或顯然不當的行政處分,其程度是已達損害其權利或利益,必須符合此四項要件,始能提起復審。
訴願是人民最重要的行政救濟權利,依訴願法第1條規定,人民對於中央或地方機關之行政處分認為違法或不當,致損害其權利或利益者,得提起訴願。但法律另有規定者,從其規定。各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分認為違法或不當,致損害其權利或利益者,亦同。可知訴願是屬於一般人民、各級地方自治團體或其他公法人的救濟權利。其主體原僅限人民,嗣後也擴大至各級地方自治團體或其他公法人,其對象是中央或地方機關,其標的是違法或不當的行政處分,其程度是損害其權利或利益,如符合此四項要件,自可依法提起訴願。
不容諱言的,復審與訴願俱屬救濟的權利、第二次行使的權利,基於「有權利即有救濟」之旨,救濟權在現代法治社會中扮演極為重要的角色。訴願法最早於民國19年3月即由國民政府制定公布施行,可謂是「爺爺級的法律」;最近一次修正則於89年6月,並定自89年7月1日施行;自是日起即進入所謂「訴願新制」或「訴願一級制」時期。公務人員保障法則於85年10月首次制定公布施行,並於92年5月大幅修正公布,將復審二級制修正為復審一級制。不論是制定條文或修正條文,均參考訴願法許多條文規定,故兩法不只地位相當,在公法撤銷訴訟的類型,扮演先行或前置的角色;就程序事項言之,也有許多相近或類似的規定。學者有言:復審是人事訴願,或公務人員的特別訴願,良非無因。
不過復審與訴願二者,終究有別,茲就其犖犖大者,扼要比較說明如次:
(一)提起主體:
復審的主體是公務人員,或非現職公務人員,或亡故公務人員之遺族,係本於公務人員之身分權而來,植基於與國家的公法上職務關係,故雖為公務人員,但如所爭執事項與公務人員身分無關,仍不能據以提起復審。訴願的主體是一般人民,包括自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人,以及各級地方自治團體或其他公法人,其範圍甚廣,包括人與組織,亦涵括公組織與利害關係人。就提起主體言之,二者明顯不同。
(二)相對客體:
復審是不服服務機關或人事主管機關之行政處分,故該原處分機關即為復審人之對造,與復審人處於相對地位,在復審攻防程序中係客體或被告。訴願是不服中央或地方機關所為的行政處分,故作成行政處分的機關乃訴願人之對造,在訴願程序中係立於客體或被告的地位。理論上任何機關都可能是復審或訴願的客體,兩者的客體範圍一樣大,但在實際上,如與民眾接觸較少的、公權力較低的、或本質上較少作成行政處分的機關,被人民訴願的機會相對較少。
(三)訴之標的:
復審標的係違法或顯然不當,致損害公務人員權利或利益的行政處分;訴願標的係違法或不當,致損害人民權利或利益的行政處分,兩者均以行政處分為標的,且以損及權利或利益為限。然而復審之主張必須達違法或顯然不當之程度,且行政處分侷限於司法院大法官會議歷次解釋的公務人員身分權、公務人員身分而來的公法上財產請求權及其他重要權利;至於訴願之主張,只要違法或不當即可,且行政處分之範圍並不設限,甚至一般處分,即「相對人雖非特定,而依一般性特徵可得確定其範圍的決定與措施」,亦包括在內。就標的而言,訴願顯然限制較少,更為寬廣。
(四)受理機關:
復審的受理機關,在92年5月公務人員保障法修正,確立復審一級制後,就是公務人員保障暨培訓委員會。「只此一家,別無分店」,說是統一受理或集中受理,並不為過。至於訴願的管轄機關,基本上是處分機關的上級機關,但如中央各院所為之行政處分,則向原院提起訴願,故僅縣(市)政府、中央主管部、會、行、處、局、署以上機關方具有訴願管轄權,訴願受理機關明顯採分散制,且以上級管轄為原則。
(五)決定效力:
復審與訴願決定,大致不外駁回、不受理、撤銷(含撤另處)及命一定作為等4種,並明定就其事件有拘束各機關之效力。惟公務人員保障法更進一的專章規定執行,賦予保訓會將違失人員移送監察院處理,及課處民意機關首長罰鍰與強制執行之權責;訴願法則無此規定。不過訴願有理由者,得視事件之情節,逕為變更之決定,乃復審決定所無;主要是訴願管轄機關原則上都是上級機關,本於機關層級節制體系,自得賦予逕為變更之職權。是以就決定效力而言,復審與訴願二者在大同中仍有小異。
要之,復審與訴願之地位雖同為撤銷型行政訴訟之前置或先行程序,兩者規範事項也頗多相近或雷同之處,故有人稱復審為人事訴願,或公務人員的特別訴願,洵非無因。不過復審所欲保護者乃與國家有公法上職務關係之公務人員,訴願所欲保護者乃與國家處於一般統治關係的人民;公務人員保障法的法律定位為特別法,訴願法則為普通法,兩者立基既有不同,故仍有諸多區別。如上所云,吾人自不難理解。
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