國立臺北商業大學校刊 | 法定預算成立前 修正之研究

一、前言

世界各國憲法普遍規定，行政部門執掌預算籌編權，立法部門執掌預算審議權。行政部門將預算案送達立法部門審議後，在立法部門審竣前若因政治、經濟等環境變動，行政部門可將原送預算案加以修正或更新，重新提出於立法院審議，稱為預算修正（budget amendment）或預算更新（budget update）。預算修正或更新有二種型式，一為先將原案撤回，經立法部門同意後再將修正後之預算案提出立法機關；二為不撤回原案，僅將預算修正部分送立法部門併同原案審議。若立法部門業已審竣預算則編列追加減預算送立法部門審議。

二、我國規定

《預算法》並未明文規定預算案應如何修正，依照《立法院職權行使法》及預算法理、學理及實務作業等有二種方法可以採用。

(一)原案撤回修正之案例

前行政院長劉兆玄於民國98年8月31日函送99年度中央政府總預算案至立法院審議。劉揆於98年9月10日因八八水災引發之政治風波而請辭，總統任命吳敦義接任院長。行政院雖有院會制度，由院長、副院長及內閣閣員參加，但院長具有最後決定權，換言之，行政院係採首長制，與立法院、監察院、考試院及司法院大法官會議等採用合議制不同，合議時院長之地位並不優於委員或大法官。政府採計畫預算，預算係依計畫編製，行政院先訂定施政方針，各機關遵照施政方針訂定施政計畫，再擬訂業務計畫，業務計畫下分若干工作計畫，工作計畫再分若干分支計畫，層層相扣，井然有序。行政院院長領導行政團隊，為施政成敗負政治責任，其施政理念揭示於施政方針，具體表達在中央政府總預算案。當閣揆易人內閣改組，前後任閣揆之施政理念未必全然相同，因此撤回前任閣揆所提總預算案，新任閣揆以自己施政理念加以重編，符合責任政治本質。新任行政院長吳敦義主持之行政院院會於98年9月17日決議撤回原提總預算案，經重新檢討編製後於同年9月24日向立法院提出修正後中央政府總預算案，同時撤回原總預算案。立法院98年10月2日經院會同意撤回原案並排定日程審議修正後總預算案。

(二)不撤回原案逕行修正之案例

行政院於民國100年8月31日將中央政府總預算案提出於立法院審議。立法院於100年12月2日經朝野黨團協商，決議《老年農民福利津貼暫行條例》與《國民年金法》之修正，連同辦理老農離農津貼，及其他6項津貼或補助所需經費，以立法院審議101年度總預算案減列0.85％作為財源。依據《憲法》第70條規定，立法院不得於審議預算時作增加支出之提議；依據大法官會議釋字第391號，立委審議預算不得移動或增減預算項目。因此立法院函請行政院辦理，行政院同意辦理並依該決議於同年12月5日將預算修正案送立法院併同總預算案審議。

三、美國規定

美國聯邦政府預算籌編及審議期間均相當長，聯邦政府於會計年度開始前20個月籌編預算，會計年度開始前8個月籌編完竣送達國會審議，行政部門籌編預算期間長達1年。聯邦政府之會計年度採用十月制，自每年10月1日開始至次年9月30日終了，以次年之西元紀元為其年度名稱，因此2014年度自2013年10月1日開始，2014年9月30日終了。依法律規定，美國總統應於2013年1月的第1個星期一至2月的第1個星期一之間向國會提出預算。換言之，每年2月的第1個星期一係最後期限。聯邦政府各機關約於2012年2月份開始預算前置作業，也有部分機關更早作業。因為國會審議期間相當長，而國際與國內各種政經環境經常變化，總統原來提出之預算案可能無法因應最新之局勢。因此國會允許聯邦各機關於預算審議期間可提出2次預算修正案，以因應臨時發生之各項需求。第1次修正時間應於4月10日之前提出，第2次修正時間應於7月15日之前提出。若國會業已審竣預算案成立法定預算，總統可提出追加撥款案（supplemental appropriation）送國會審議。

四、韓國規定

韓國《預算法》規定，政府將預算案提出國會後，因為不得已之事由需要修正其一部分內容時，得經國務會議之審議並經總統（大統領）之核可後向國會提出修正預算案。國務會議由總統、國務總理及國務委員組成，總統為國務會議主席，國務總理為副主席。國務總理由總統提名經國會同意後任命之，國務委員則由國務總理提請總統任命之。

五、我國與美國及韓國之比較

(一)法律規定

美國及韓國均於法律明定，政府將預算案提出國會後之預算修正程序，我國法律則未規定，適用《立法院職權行使法》第12條第1項規定：「議案於完成二讀前，原提案者得經院會同意後撤回原案。」預算案亦屬議案之一種，適用該條之規定。我國《憲法》明定，行政院、考試院及立法委員等均有法律案提案權，司法院及監察院則未明定，經大法官會議解釋也有法律案提案權。但預算提案權則僅有行政院，其他任何機關均無提案權。預算修正案之提出則依據《立法院職權行使法》第8條第2項規定：「政府機關提出之議案或立法委員提出之法律案，應先送程序委員會，提報院會朗讀標題後，即應交付有關委員會審查。但有出席委員提議，20人以上連署或附議，經表決通過，得逕付二讀。」

(二)程序規定

我國無論撤回原預算案或重提修正預算案均提行政院會議「決定」，院會通過後逕送立法院審議，無須經總統核可。韓國須經國務會議之「審議」並經總統之核可，始可向國會提出修正預算案。美國之預算更新案提總統內閣討論，由總統做最後決定。各國程序規定有異主要係因政體不同，美國為完全總統制國家，並無閣揆之設計，總統在實質上兼任閣揆，其閣員被稱為總統內閣，總統權力較大，提出預算案係由總統決定。韓國為半總統制國家，國務總理相當於閣揆，分享部分權力，因此修正預算案應提國務會議審議，總統具有最後決定權。我國為雙首長制國家，總統與行政院長分別掌理憲法賦予之職權，中央政府總預算案或修正案提出行政院會議討論而非審議，由院長作最後決定，無須總統核可。在實務上則行政院長於總預算籌編期間向總統簡報總預算案核列情形，總統若有指示，行政院長通常會遵照指示辦理；行政院會議通過後呈報總統知悉。

(三)修正事由

韓國規定「不得已之事由」，我國及美國並未規定。未規定者較有彈性，若我國也規定應有不得已之事由始得提出預算修正案，則內閣改組閣揆易人可否稱為「不得已之事由」尚有爭議。

六、結語

政府預算具有嚴謹性，預算經立法部門審議通過後稱為法定預算，各機關應照法定預算執行，不得任意變更。職是之故，預算應賦予若干彈性，在法定預算成立前若有正當情事，例如環境變動，閣揆易人等允許提出預算修正，可保持彈性以免過於僵化不利政府推動政務。