世界各國憲政體制及政府首長預算演說之研究

一、前言
世界各國之憲政體制不一，民主國家大致可分為總統制（Presidentialism）、內閣制（Parliamentalism）、委員制（Council System）等3種。又有介於總統制及內閣制間之雙首長制，或稱為半總統制（Semi-presidential System）及混合制（Mixed System）。社會主義國家大都實施蘇維埃制（Soviet System）。各國憲法咸將行政權賦予總統或首相領導之行政部門，立法權賦予議員組成之國會。政府預算籌編權屬於行政部門，預算審議權屬於立法部門。部分國家基於法律規定或傳統慣例，行政部門提出預算案後，由最高行政首長或財政部長赴立法部門發表財政演說（Fiscal Speech）或預算演說（Budget Speech）。
二、世界各國概況
(一)我國
我國為單一制國家，政體採總統及行政院長雙首長制。行政院執掌行政權，國會採一院制，設立法院掌理立法權。中央政府總預算案由行政院主計總處負責籌編，經行政院會議通過後送立法院審議。我國並無預算演說之名稱，但有類似者。預算法第48條規定，立法院審議總預算案時，由行政院長、主計長及財政部長列席，分別報告施政計畫及歲入、歲出預算編製之經過。報告事項相當於預算演說，三首長可以做施政、歲入預算及歲出預算之演說。
(二)中國大陸
中國大陸係實施社會主義制度之單一制國家，政體採蘇維埃制，以全國人民代表大會為國家最高權力機關。國務院掌行政權，國會採一院制，全國人代會也是立法機關。中央政府預算由財政部負責籌編，陳送國務院核可後提出於全國人代會審批。《預算法》第47條規定：「國務院在全國人民代表大會舉行會議時，向大會作關於中央和地方預算草案以及中央和地方預算執行情況的報告。地方各級政府在本級人民代表大會舉行會議時，向大會作關於總預算草案和總預算執行情況的報告。」國務院依照慣例委託財政部長赴全國人民代表大會作「關於上年度中央和地方預算執行情況及本年度中央和地方預算草案的報告」，該報告相當於預算演說。
(三)美國
    美國為聯邦制國家，政體採總統制。總統掌行政權，國會採兩院制，設眾議院（House of Representatives）與參議院（Senate），地位平等，分掌立法權。管理及預算局（Office of Management and Budget, OMB）在總統直接領導下負責籌編聯邦預算，經總統核可後送請國會審議。
    美國總統每年發表國情咨文（State Message of the President）、預算咨文（Budget Message of the President）、經濟咨文（Economic Report of the President）等三大咨文。國情咨文最為重要，係依據美國《憲法》第2條第3項規定，總統應經常向國會報告美國國務情形，一般解讀為總統之年度演講。第1任總統華盛頓（George Washington）於1790年首次親自赴國會發表演說，自此成為傳統。第2任總統亞當斯（John Adams）蕭規曹隨。第3任總統傑弗遜（Thomas Jefferson）於1801年就職後，認為總統赴國會演說排場過大，類似英國國王蒞臨國會。決定改向國會遞交書面資料不做演說。第28任總統威爾遜（Thomas Woodrow Wilson）於1913年恢復赴國會演講之慣例。國情咨文在程序上由眾議院議長向總統提出正式書面邀請，總統接受後再赴國會山莊演說，其日期訂在每一國會新會期開始之一月底。總統演說時眾議院議長及兼任參議院院長之副總統，參、眾兩院國會議員、最高法院法官、內閣官員等均群聚國會山莊聆聽總統演講。
    總統提出於國會審議之聯邦預算書，包括總統之預算咨文及預算案相關資訊。預算咨文內容包括政府施政方針、預算政策、赤字控制努力、穩健財政之決心等。經濟咨文或稱為總統經濟報告，係由經濟顧問委員會（Council of Economic Advisers, CEA）草擬，以總統名義提出於國會。總統僅提出書面之預算咨文及經濟咨文，並未赴國會發表演說。
國會於審議聯邦預算案時，依慣例邀請管理及預算局局長、財政部長等至國會預算委員會（Budget Committee）與撥款委員會（Appropriations Committee）報告預算案之一般性編製基礎。
(四)英國
    英國為單一制國家，政體採內閣制。首相領導之內閣掌行政權，國會採兩院制，設下議院（House of Commons）及上議院（Upper House）。下議院議員經由選舉產生，其地位優越於上議院之貴族議員及靈職議員（Lords Spiritual）。中央政府預算由財政部負責籌編，經內閣會議通過後提出於國會審議。英國會計年度採四月制，自每年4月1日開始，迄次年3月31日結束。內閣通常於3月間向國會提出預算案，預算案提出當日，財政大臣（Chancellor of the Exchequer）於下議院發表預算演說（Budget Speech），其內容包括增稅或減稅，新興資本支出計畫，經濟趨勢分析、政府財政政策、以前年度施政成果、本年度施政所須經費之估計、未來3年之公共支出、稅課及其他收入之估計、預計舉債數額、自統一基金（Consolidated Fund）撥款之經常性費用金額等。
(五)德國
    德國為聯邦制國家，政體採內閣制。總理領導之內閣掌行政權，國會採兩院制，設聯邦議院（Bundestag，相當於眾議院）與聯邦參議院（Bundesrat），分掌立法權。聯邦政府預算由財政部負責籌編預算，經內閣會議通過後向國會提出預算案。德國《聯邦預算法》第31條規定：「審議預算法草案及預算案時，國家財政部長應列席報告目前財政狀況及整體經濟可能之發展。」該報告類似財政經濟演說。
(六)日本
    日本為單一制國家，政體採內閣制。總理大臣領導之內閣掌行政權，國會採兩院制，設眾議院及參議院，分掌立法權。眾議院之地位優越於參議院。中央政府預算由財務省（　　　　　　）負責籌編，經內閣會議通過後向國會提出預算案。國會開始審議預算時，內閣總理大臣（首相）應赴國會發表施政演說，財務大臣發表財政演說，外務大臣發表外交演說。依據日本《憲法》規定，無論審議法律案或預算案，眾議院之地位均優於參議院，因此三大臣先至眾議院發表演說，再赴參議院發表相同之演說。以平成26（2014）年為例，財政大臣麻生太郎於2014年1月24日所發表之財政演說分為日本經濟現狀等財政政策基本思想、平成25年度補正預算（相當於我國之追加預算）提要、平成26年度稅制改革及預算提要、結語等四段。
(七)韓國
    韓國為單一制國家，政體採半總統制。總統及國務總理分掌行政權；國會（　　）採一院制，稱為國民大會（National Assembly），執掌立法權。中央政府預算由企劃及財政部（　　　　　）負責籌編，提出於國務會議通過，並呈總統核可後提出於國民大會審議。該會審議預算時，邀請總統在全體會議上作政策演講，但總統通常委派國務院副總理代表。演講完竣後由國民大會之預算決算特別委員會開始政策質詢。質詢前先由企劃及財政部部長報告預算案。
三、結語
預算演說並非一成不變，行禮如儀而已。以美國為例，總統報告國情咨文時，國民及全世界各國政治領袖通常均聆聽其內容，以瞭解美國國策之變化。總統亦巧妙運用此種優勢以拉抬美國及其個人之聲望。我國之三首長之預算演說報告常流於形式，甚少人聆聽或留意其內容，似可參採美國之作法，化被動為主動，轉形式為實質。