立法部門審議預算減列收支之研究

壹、前言
世界各國之憲政體制普遍規定，行政部門（政府）有籌編預算之權，立法部門（議會）有預算審議之權，二部門互相制衡。立法部門減列預算收入及支出，應符合憲法或法律之規定。
貳、減列預算收支方法
一、刪減預算（budget cutback）
立法部門審議預算時，刪減行政部門所提預算案編列之收入或支出金額，可分為個別刪減及統一刪減二種方法。
(一) 個別刪減：
立法部門可個別刪減特定預算科目所編收支金額。預算科目包括歲入來源別、歲出機關別、計畫別、政事別、用途別等各類及各級科目。
1. 刪減收入：
 立法部門個別刪減收入科目預算。例如財政部104年度預算案原編列「財產收入」174億52萬5千元，立法院審議時共刪減99億元，改列為75億52萬5千元。
2. 刪減支出：
 立法部門個別刪減支出科目預算。例如水利署及所屬104年度預算案原編列「水利建設及保育管理」146億1,523萬3千元，立法院刪減5,000萬元，改列為145億6,523萬3千元。
(二) 統一刪減：
簡稱為統刪，立法部門統一刪減各預算科目某一定百分比，可分為指定科目及不指定科目二類，後者較為少見。立法院統刪預算係自民國86年以來即相延成習之做法。
1. 指定收入科目：
 立法部門若認為某項歲入來源浮編，可統一刪減該收入一定百分比。
2. 不指定收入科目：
 立法部門若認為總預算所列各項歲入來源均有浮編情形，例如本年度編列數額較上年度增加甚多，但經濟環境並未明顯好轉，可以統一刪減所有收入之一定百分比。
3. 指定支出科目：
 立法部門若認為某支出科目浮編，或因政府財政不佳，有節儉支出之必要，得指定刪減浮編機關、計畫或用途別預算一定百分比，例如立法院統一刪減中央政府各機關104年度預算案所編油料費30%及大陸地區旅費10%。至於可否指定刪減政事支出之一定百分比或金額？立法院審議預算依據慣例係逐項審查各機關所列各計畫科目。總預算機關別及政事別係交錯編列，各政事支出分散編列於各機關內，各機關均編列不同之政事支出，每一政事支出均有多個機關編列。例如教育部編列教育支出、文化支出、退休給付支出等三種不同政事支出；編列教育支出者有教育部、原住民族委員會、國民及學前教育署、體育署、青年發展署、國家教育研究院、國家教育研究院、僑務委員會、衛生福利部、國軍退除役官兵輔導委員會，及新竹、中部、南部等三個科學工業園區管理局等十三個機關。依據《預算法》第49條規定，歲出預算案之審議，應就機關別、政事別及基金別決定之。審議政事別依法有據，若決議刪減則如何分配各機關刪減金額？立法院可先決定刪減各政事支出之比率或金額，再列出編列該政事支出之機關所有計畫，逐項審議決定個別刪減金額。也可採立法院經常使用之「科目自行調整」，授權行政院調整各機關之刪減金額，總數控制在立法院刪減金額。
4. 不指定支出科目：
 若收支差短嚴重，為抑減支出避免舉債金額過高，立法部門得統一刪減總支出或部分機關支出之一定百分比。
二、刪除預算（budget delete）
刪除與刪減不同，前者係將機關或計畫所有收入或支出金額全數刪除，後者則僅刪減一部分金額。
(一) 刪除收入：
立法部門若認為某收入科目虛編預算，可以全數刪除。例如政府每年均編列出售國營事業股票預算，以前年度尚未執行完竣，帳上仍有鉅額保留預算，本年度又繼續編列。立法院認為行政院係為彌平收支差短而虛編，因此決議全數刪除104年度經濟部所編出售中鋼公司之釋股收入89億元。
(二) 有條件刪除收入：
立法部門可設定條件，於該條件成就時發生效力，刪除某項收入。我國《預算法》第52條第1項規定：「法定預算附加條件或期限者，從其所定。但該條件或期限為法律所不許者，不在此限。」104年度中央政府總預算案共編列釋股收入380億元，其中財政部編列出售合作金庫金融控股公司45億元，交通部編列出售中華電信公司80億元，行政院編列出售臺積電公司 255億元。立法院審議時作成通案決議：「倘財政狀況良好，原則不予出售；釋股對象以政府四大基金為限，釋股費用併同調整。」立法院設定之刪除條件為「財政狀況良好」，若執行時條件成就則刪除該釋股收入380億元，若財政狀況不好，因條件未成就則不予刪減。
(三) 刪除計畫全部經費：
政府支出可分為裁決性支出（discretionary spending）及強制性支出（mandatory spending）。前者又稱為權衡性支出，可由政府可自行決定是否支出，後者大都係依據法律規定之支出，又稱為法定支出。立法部門可刪除裁決性支出，例如立法院全數刪除102年度總預算案編列之「各機關員工上下班交通補助費」12億8,163萬8千元。至於法律義務支出可否刪除？預算係措施性法律，其位階與法律相等，若刪除法定支出，則產生競合問題，應優先適用何者？通說採消極同位原則，預算雖與法律同位，但尚不得據此改廢法律；反之，法律亦不具有改廢預算之效力。因此，立法部門不得刪除法定支出；但立法部門若認為行政部門浮編法定支出，自可刪減部分經費。
(四) 刪除機關全部經費：
立法部門可否將某機關預算全數刪除？可分二種情況說明之：
1. 黑機關預算：
 機關未依法令規定成立者俗稱為黑機關。依據《預算法》第92條規定，未依組織法令設立之機關不得編列預算。行政院若違法編列黑機關預算，立法院自應全數刪除，否則即違反《預算法》之規定。
2. 法定機關預算：
 立法部門可否刪減依法令規定設置機關之預算？查立法院法制委員會審查民國85年度監察院預算案時，以該院功能不彰為由刪除全部預算。委員會審竣後提報院會第二讀會，經院會決議恢復監察院預算。若院會二讀及三讀均維持委員會審查意見，是否違法？政府機關之法定預算全數刪除後，該機關無法運作形同裁撤。我國憲政體制係五權分立，行政、立法、司法、考試、監察等五院平行，均屬憲政機關。立法院可否以預算審議權作為政爭工具，刪除其他機關法定預算，無論係同級或不同級機關，致使該機關無法運作？《中央法規標準法》第5條規定，國家各機關之組織應以法律定之；《中央行政機關組織基準法》第4條規定，一級、二級、三級及獨立機關之組織以法律定之，其餘機關之組織以命令定之。縱使以行政命令訂定四級機關之組織，亦係基於法律之授權設置。立法部門若全數刪除依法設置機關之預算，則與其組織法律產生競合，依據上述消極同位原則，立法部門不得刪除法定機關預算。裁撤憲政機關應以修憲方式，裁撤非憲政機關應以廢止組織法律方式為之。
(五) 有條件刪除支出：
立法部門可設定條件，於該條件成就時發生效力，刪除某項支出。例如立法院決議：「某機關某計畫所列經費僅能用於地震損失復建。」若當年度未發生地震則不能動支，形同刪除支出。
參、結語
立法部門審議預算應受法律規範與限制，不得刪減法定機關預算及法定支出。統刪方式常為學者及輿論所詬病，雖然並未違法，但除非有必要應儘量少用，尤其是未指定收支科目之統刪。