立法部門審議預算所採策略之研究

壹、前言
行政部門與立法部門或因分屬不同政黨，或因選舉恩怨，或因行政部門無法滿足或不尊重立法部門，致有立法部門退回預算案重編、拒絕審議預算、以凍代刪等情況發生。兩部門也可能有預算交易及預算自肥之不當情事。

貳、預算策略
立法部門有審議預算之權，在預算過程中常見之策略如次：
一、預算退回重編（budget return and restated）
立法部門認為行政部門所提出之預算案未符合法律規定，將之退回要求重編後再送。預算退回重編茲事體大，應有正當性始得為之。正當性係指行政部門違法編列，例如立法部門發現有預算外收入，違反《預算法》第13條規定，政府歲入與歲出、債務之舉借與以前年度歲計賸餘之移用及債務之償還，均應編入其預算。又如總預算之經常收入與支出未保持平衡，違反《預算法》第23條規定，政府經常收支應保持平衡。籌編預算權係《憲法》及《地方制度法》所賦予行政部門之法定職掌，若無違法行為，而立法部門予以退回重編缺乏正當性。
臺中市議會於民國93年退回市政府所編94年度總預算案，要求市政府在預算編列上主動讓步回應市議會要求。案經行政院主計處解釋，《地方制度法》第40條第2項規定，直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會對於直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所所提預算案不得為增加支出之提議。臺中市議會退回預算案在本質上已屬為增加支出之提議，不符合該法規定。縱使《地方制度法》並無上揭規定，市議會此舉仍缺乏正當性，違反《憲法》及《地方制度法》之行政、立法相互制衡之立法意旨。
二、拒絕審議預算（refusing to deliberate on budget）
立法部門並未將預算案退回行政部門，但不排入議程則無法審議，亦即消極的擱置不予審議。彰化縣北斗鎮公所於民國89年將所屬事業北斗農產運銷公司「90年度附屬單位預算」送請鎮民代表會審議，惟代表會俟年度終了均不予審議。預算審議權係《憲法》及《地方制度法》所賦予立法部門之法定職掌，既是權力也是義務，立法部門拒絕審議預算並無正當性。本案解決之道應由北斗鎮公所依照《地方制度法》第40條第4項規定，直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）總預算案在年度開始後三個月內未完成審議，直轄市及縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所得就原提總預算案未審議完成部分，報請行政院、內政部、縣政府邀集各有關機關協商，於一個月內決定之；逾期未決定者，由邀集協商之機關逕為決定之。本案行政院主計處曾以公文函釋，《地方制度法》第40條第3項對預算案未及於規定期限審議完成時，已賦予各機關得覈實收入及動支事項之法律依據。爰此，其符合預算執行原則之收支實現數得逕以實際收支數列帳處理，並據以編製會計報告。
三、凍結預算（budget freeze）
　暫時凍結：立法部門作成決議，某機關或某一計畫經費應到立法部門報告後始可動支，預算暫時不能動支，因此俗稱為預算凍結。例如立法院審議104年度總預算案，作成決議：「行政院104年度編列之『委辦費』凍結部分預算，俟行政院針對委辦計畫執行之優先順序、必要性及預期效果，向立法院內政委員會提出報告後，始可動支。」
　預算解凍：遭凍決機關可行文立法部門請求排定時間做專案報告，經立法部門同意報告後，准予動支經費稱為預算解凍。
　以凍代刪：立法部門收到機關公文後若不回函，或雖有回函但答覆時間再行安排，卻遲遲不予安排報告時間，則表面係暫時凍結預算，實則形同刪減預算，稱為以凍代刪。被凍結經費俟年度結束後仍無法支出由國庫收回。
四、預算自肥（budget enrich）
以不正當的手段圖利自己稱為自肥。預算自肥有廣義與狹義之分。
　狹義預算自肥：立法機關執掌法律及預算之審議，利用審議時增定或編列有利於自己之條款或經費，屬於預算自肥行為。部分國家例如美國，國會審議預算權力甚大，可以刪減或增加經費支出，也可調整或移動項目，形同重編總統所提預算案。部分國家之憲法或法律規定，議會審議算不得增加支出。例如我國《憲法》第70條規定：「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。」議會採用迂迴方式先制定或修正法律，於法律中規定自肥條款。法律具有強制性，行政部門依法行政應依法律規定編列該項經費。議員有時為顧慮社會觀感，不主動提案，與行政部門交易，由政府提案以交換議會之妥協或讓步。
臺北市政府於民國86年訂定《臺北市議員退職金給與辦法》，規定任滿兩年之市議員離職時可獲優厚之退職金，用以交換議會審議通過市政府所提出之預算案及重大案件。議會雖然迅速審議通過，但消息傳出後引起輿論強烈抨擊。府會為卸責相互指責，市政府表示係應議會要求而提案，議會類似之勒索行徑並非第一次，市府配合提案是「將計就計」、「策略運用」，目的是讓臺北市民認清市議員真面目；議會則將責任推向執政黨議員。案經監察院調查結果，認為府會雙方皆有責任。
　廣義預算自肥：任何機關利用職權之便，採取有利於己之行為均屬廣義之預算自肥。除立法部門外，行政部門也可能藉編製預算之權力自肥行政高官，司法部門可能藉解釋法律之權而自肥。立法院審議94年度中央政府總預算案時，刪除司法院院長、副院長、大法官及秘書長等人之司法人員專業加給預算。案經在野黨立法委員聲請司法院大法官會議解釋。該院第601號解釋略以，司法院大法官之俸給依《總統副總統及特任人員月俸公費支給暫行條例》等規定，係由本俸、公費及司法人員專業加給所構成，均屬依法支領之法定經費。立法院將之刪除與《憲法》第81條規定，法官為終身職，非依法律不得減俸之意旨未符。本案大法官係當事人，作此解釋有球員兼裁判之嫌。
五、預算交易（budget deal）
行政部門掌握國家絕大部份之行政資源，立法部門僅有極少之資源，雙方資源不對稱（resources asymmetry）。但議會握有審議預算之權力，行政部門則需要預算案通過始可執行，雙方各有所需因此進行檯面下交易（undertable deal）。行政部門釋出部分資源給立法部門，立法部門則讓預算案過關，稱為預算交易。預算交易有個別交易與整體交易之分，前者係個別議員與個別機關交易，例如某議員以不杯葛或不刪減某機關預算為條件，交換議員申請該機關之補助款或活動經費時獲得核准；後者係議會與政府交易，例如政府允諾編列議會所期待較多之經費，例如政府編列小型工程款專供議員申請，每一議員均有一定之額度，在此額度內提出申請均獲核准。

參、結語
行政、立法二部門若產生齟齬，互相杯葛，阻礙政府之運作及預算之執行，影響國家之建設及人民之福祉。立法部門應依法行政，不宜有拒絕審議預算、以凍代刪等情事之發生；除非違法編列否則不應退回預算案。預算自肥及預算交易須靠人民及輿論媒體監督，以遏止此種不當之行為。