政府預算第一預備金之研究

政府預算基本原則之一為禁止預算外支出，我國預算法採用此項原則，於第25條規定政府不得於預算所定外，動用公款、處分公有財物或為投資之行為。預算為上一年度所編製，若於執行年度發生始料未及之事，事前並未編列預算或編列經費不足，則政府無法因應，因此世界各國普遍設有預備金制度以應不時之需。預算法第64條規定：「各機關執行歲出分配預算遇經費有不足時，應報請上級主管機關核定，轉請中央主計機關備案，始得支用第一預備金，並由中央主計機關通知審計機關及中央財政主管機關。」
一、立法語句
　立法語句由適用情況、適用條件、法律行為及法律主體四部分組成，茲研析如次：
　(一)適用情況：情況係使法條生效之景況或場合，本條適用情況為各機關執行歲出分配預算，若非執行歲出分配預算之情況，例如執行歲入分配預算，並非本條生效之情況。
　(二)適用條件：條件係使法條得以成立之作為及前提。本條之適用條件為經費不足，經費不足之前提係動支機關已編列計畫與預算，若未編計畫則無經費不足問題；或雖有編計畫但經費足敷支應則均無本條之適用。
　(三)法律主體：法律主體係指可以或必須施行法律行為之人。本條之法律主體包括動支第一預備金之機關、主管機關及中央主計機關。
　(四)法律行為：法律行為係法律主體可以或必須施行之行為。動支第一預備金之機關應以公函陳報上級主管機關核定。主管機關應做核准與否之決定，若不予核定應退回機關；若予核定應通知動支機關並轉請中央主計機關備案。中央主計機關收到備案後應通知審計部及財政部。
二、得動支第一預備金之機關研析
　(一)公務機關單位預算：預算法第22條明定第一預備金於公務機關單位預算中設定之。公務機關之預算型態為單位預算或單位預算之分預算；基金型態則歸屬普通基金。因此，條文所稱之「各機關」係指公務預算機關，僅有公務預算機關可申請動支第一預備金。
　(二)公務機關單位預算之分預算：公務機關若編列單位預算之分預算，稱為分預算機關，除單獨編列分預算外，另以業務計畫之型態編列於上級機關單位預算中，亦可透過所隸屬單位預算機關申請動支第一預備金。
　(三)單位預算特種基金：特種基金應於總預算中編列全部歲入、歲出者，其預算型態為單位預算，稱為單位預算特種基金，於預算法第18條規範之，現行實務並未編列。
　(四)附屬單位預算特種基金：特種基金應以歲入、歲出之一部編入總預算者，其預算型態為附屬單位預算，不得編列與申請動支第一預備金。因為特種基金預算之編列與執行較普通基金具有彈性。例如《預算法》第87條規定，營業基金可配合業務量增減而調整收支，年度終了併入決算辦理。同法第88條規定，附屬單位預算之執行，如因經營環境發生重大變遷或正常業務之確實需要，報經行政院核准者，得先行辦理，並得不受第25條至第27條之限制。但其中有關固定資產之建設、改良、擴充及資金之轉投資、資產之變賣及長期債務之舉借、償還，仍應補辦預算。
三、動支第一預備金之要件
　第二預備金之編列係為應突發狀況與經費不足而設，第一預備金則僅因應經費不足而設，其動支應符合下列三項要件，缺一不可。
　(ㄧ)動支機關之法定預算已核列計畫及預算：「遇經費有不足」之意為機關原已編列計畫與預算，惟在執行時經費不敷。若法定預算未列計畫及預算則非屬經費不足，不得申請動支。例如某機關甲計畫原編列1,000萬元，預算執行時需1,100萬元，不足之100萬元可申請動支；乙計畫原未編列預算，預算執行時需80萬元，不得申請動支。
　(二)該項預算已作分配：各機關預算除第一預備金及專案核准動支經費外，均應於實施前分配預算。專案核准動支計畫例如「國際事務活動」，其計畫之性質係拓展我國與外國之雙邊關係、鞏固邦誼、爭取加入我國尚未參加之主要政府間國際組織等。何時有此需要無法預知，因此不作分配預算，俟有實際需要由外交部專案簽陳行政院核准後動支經費。專案動支經費因未分配，並不符合動支第一預備金之條件。
　(三)執行預算時經費不足：機關法定預算雖已核列計畫，且其預算已作分配，若執行時經費並無不足，則不可動支第一預備金。
四、符合要件亦未必獲准動支第一預備金
　政府運作如同個人度日，鬆緊視經濟環境而定。財政佳則寬列經費，財政窳則緊縮經費，仍可運作但須咬牙度日。各機關執行歲出分配預算若經費不足，其因應之道有二，一為動支第一預備金，一為節約經費。若政府財政狀況許可動支預備金可也；若財政拮据則自當節約經費。因此，各機關縱使經費確有不足，也有可能未獲核准動支第一預備金。例如民國98年受世界金融海嘯之重大影響，行政院特頒布「中央政府98 年度預算執行節約措施」，其中規定第一及第二預備金非絕對必要，不得申請動支。又如民國72年因受世界景氣低迷影響，政府稅收銳減，產生大幅短絀情形。行政院經通盤檢討後擬定各項裁減經費，依據預算法第70條規定，呈請總統核定，自71年12月份（當時會計年度採七月制，72年度自71年7月1日起，72年6月30日止）起一切開支厲行緊縮，裁減各機關經費，其中第一預備金部分規定尚未動支數一律裁減50％。
五、問題檢討
　本條僅規定各機關申請動支第一預備金，應報請上級主管機關核定，轉請中央主計機關備案。若主管機關擬動支，應由何機關核定，則未見規定。或曰應由該主管機關之上級主管機關核定，例如經濟部動支由行政院核定。惟《預算法》所稱之主管機關或上級主管機關並非「行政」主管機關，而係「預算」主管機關，二者意義不同。例如公務人力發展中心屬三級機關，在行政層級上隸屬於行政院人事行政總處，惟在預算層級上則非該總處之所屬機關，二機關平行，均為單位預算機關，其預算主管機關同為行政院。換言之，於行政隸屬關係，公務人力發展中心除預算以外之事務均應陳報人事行政總處，再由總處決定是否核轉行政院。於預算隸屬關係，該中心並不隸屬人事行政總處，故凡預算有關事務，例如預算書表等均不須陳報總處，逕陳行政院即可。我國預算制度之「機關單位」分級與行政層級並不一致，致甚多三級機關單位預算，有關預算事務仍陳報所隸之二級機關單位預算，此與預算法第3條機關單位之設計本意並不相符，其癥結在於機關單位之主管機關、單位預算機關、分預算機關之層級設計出現問題。
六、結語
　我國預備金分為第一預備金與第二預備金二種，各有其設定之機關、數額與動支要件。針對本文所指陳之各級機關單位分級問題，政府宜檢討修正，俾行政層級與預算層級能相協調，當有助於預算之籌編、審議、執行與考核。