未依組織法令設立機關編列預算之研究

一、前言
    《預算法》於民國87年修正時增定第92條，規定未依組織法令設立之機關，不得編列預算。該條文制定迄今已逾14年，仍有未依組織法令設立之機關繼續編列預算之情事。「黑」有眾多意義，其一為非法之意，黑市為非法之市場，黑槍為非法之槍枝；衍生為未按法令規定者亦稱「黑」，例如未具法令任用資格者稱為黑官，又有黑機關、黑單位、黑事業、黑基金等名稱。
二、黑機關
    《中央法規標準法》第5條規定，國家各機關之組織應以法律定之。未依法令規定設置之機關稱為黑機關。例如《財政部組織法》規定財政部設國庫署、賦稅署、各地區國稅局、關務署、國有財產署、財政資訊中心等機關，未見稅制委員會。但該部於民國59年自行訂定《財政部稅制委員會暫行組織規程》迄今。組織規程屬於行政命令而非法律，因此該委員會之設置違反《中央法規標準法》之規定，屬於典型之黑機關。又59年迄今已逾42年仍然未予法制化，甚至未訂定《組織規程》取代《暫行組織規程》，實屬行政怠惰。
三、黑單位
    機關之下得設附屬之機關，機關內之組織稱為單位。黑機關之下所設之單位均屬黑單位自不待言，另一種黑單位係合法機關所設。機關雖係依組織法令規定設置，非屬黑機關，但該機關自行設置組織法令所未規定之單位則為黑單位。以往之組織法律均明定機關所設業務單位及輔助單位，業務單位係指執行本機關職掌事項之單位；輔助單位係指辦理秘書、總務、人事、主計、研考、資訊、法制、政風、公關等支援服務事項之單位。現行制定或修正之組織法律則未於法中明定，另定該機關處務規程。處務規程屬於《中央法規標準法》所稱之行政命令性質，由各機關自訂後，依據《立法院職權行使法》第60條規定：各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後，應提報立法院會議。出席委員若認為有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，如有15人以上連署或附議，即交付有關委員會審查。委員會審竣後應提報院會，經議決後通知原訂頒之機關更正或廢止。
    各機關之處務規程既係自訂後送立法院，除非有上述違反法律等情事，否則立法院均備案存查，因此黑單位之情況原本應絕跡。但仍有部分機關例如公平交易委員會，民國81年制定該委員會組織條例，並未有「競爭政策資料及研究中心」設置之規定，卻予設置。行政院組織再造後，原組織條例修正為《公平交易委員會組織法》，其《處務規程》仍無上揭中心設置之規定，仍續予設置，屬於典型之黑單位。作者推測其原因為《中央行政機關組織基準法》規定，各部所設業務單位以設六司至八司為原則。行政院各部所設「司」之總數以112個為限。相當二級機關之委員會及獨立機關所設業務單位以四處至六處為原則。各機關擬設之業務單位若已超過上限，改設黑單位因應之。此種行為已違反《中央法規標準法》、《中央行政機關組織基準法》等法律規定，亦與行政院組織再造之精神不符。
四、黑事業
    非屬公司組織之公營事業若無法源則屬黑事業。其屬公司組織者，應依《公司法》之規定設立，否則亦屬黑事業。《中央法規標準法》第5條規定，國家各機關之組織應以法律定之。國營事業並不屬於國家機關，僅是事業單位。《國營事業管理法》第10條規定，國營事業之組織，應由主管機關呈請行政院核轉立法院審定之。條文並未規定國營事業組織應以法律定之，僅由主管機關呈請行政院核轉立法院「審定」。公營事業可分為公司組織與非公司組織等二類。以現有25家國營事業為例：
　公司組織：包括臺糖公司、中油公司、台電公司、漢翔航空公司、自來水公司、中央存款保險公司、臺灣金融控股公司、臺灣銀行、臺銀人壽保險公司、臺銀綜合證券公司、臺灣證券投資信託公司、土地銀行、土銀保險經紀人公司、臺灣菸酒公司、台酒（廈門）商貿有限公司、中華郵政公司、臺灣港務公司、桃園國際機場公司等18單位。無論公營或民營公司均係依照《公司法》之規定設置，因此公司組織之公營事業不必另制定法源，但有制定者更佳。上述18單位國營事業中有法源者有中華郵政公司、桃園國際機場公司、臺灣港務公司、漢翔航空公司等4家。
　非公司組織：非公司組織之國營事業有7單位，其中行政院所屬之中央銀行，該行所屬之中央印製廠、中央造幣廠等3單位之法源為《中央銀行法》；財政部所屬之中國輸出入銀行之法源為《中國輸出入銀行條例》；臺灣鐵路管理局之法源為《交通部臺灣鐵路管理局組織條例》；勞工委員會所屬之勞工保險局之法源為《勞工保險局組織條例》。財政部所屬之財政部印刷廠則無法源，屬於黑事業。
五、黑基金
    《預算法》將政府基金分為普通基金與特種基金二類，特種基金又分為營業基金、債務基金、信託基金、作業基金、特別收入基金、資本計畫基金等六種。普通基金之規定嚴謹，與特種基金則較具彈性，支用經費相對寬鬆。為防止各機關濫設特種基金，不利國家之財政調度，除立法院與審計部監督外，行政院訂定《中央政府特種基金管理準則》規範各特種基金。該準則規定，除法律、條約、協定、契約、遺囑等已有明定者外，各機關申請設立特種基金時，應事先詳敘設立目的、基金來源及運用範圍，層請行政院核准。經行政院核准設立之特種基金，均應編列預算完成法定程序後始得設立。因此凡有未經行政院核准自行設立，或雖經核准但其預算尚未完成法定程序即先行設立者均屬黑基金。
六、問題探討
    《 中央行政機關組織基準法》既已規定，一級機關、二級機關、三級機關及獨立機關之組織以法律定之，第四級機關之組織以命令定之。該法係基準法，本條有關機關之組織法令規定，自當配合該法。然《預算法》第92條條文易誤解為一、二、三級機關及獨立機關依組織命令，例如組織規程訂定亦可編列預算。
七、結語
    《預算法》第92條既已明定黑機關不得編列預算，又研析其立法意旨，凡黑單位、黑事業、黑基金等均不得編列預算，但迄今仍有少數繼續編列預算之情事，致本條規定形同虛設。政府各機關應確實遵照法律規定，儘速將黑機關等法制化，若無法法制化應予裁撤，因為「依法行政」為民主國家之礎石，礎石不固則國家難以建全發展。