預算權力分立之研究

一、前言
法國政治學者孟德斯鳩（Montesquieu）於1748年出版劃時代巨作《法意》（l'Esprit des lois），提出行政、立法、司法三權分立，影響深遠，現代民主國家莫不遵行，我國採五權分立，係脫胎於三權分立。權力分立（Separation of Powers）之基本原理係制衡（checks and balances），三權分立國家之行政、立法、司法三權互相制衡。就政府預算而言，行政權籌編預算，立法權審議預算，司法權解釋預算，也互相制衡。
二、政府預算職掌與分立
有關政府預算之職掌可分為預算籌編、審議、執行、考核等四項基本職權。預算籌劃與編造合稱籌編，屬於行政權，我國由行政院執掌；預算審議屬於立法權，由立法院執掌；預算執行屬於行政權與立法權，主要由行政院執掌，依據大法官會議釋字第520號，立法院可行使國會之參與決策權；預算考核在三權分立國家屬於行政權與立法權，我國採五權分立，除由行政院、立法院外、監察院亦共同執掌。行政院應於會計年度結束後4個月內，編造完竣中央政府總決算提出於監察院，由該院所屬審計部審核，審計長應於行政院送達後3個月內完成審核，編造最終審定數額表，並提出審核報告於立法院。立法院對審核報告中有關預算之執行、政策之實施及特別事件之審核、救濟等事項予以審議。立法院審議通過後將總決算最終審定數額表送交監察院，由監察院咨請總統公告。
三、三權分立下之預算制衡
西方國家採三權分立制度，彼此制衡，行政權可制衡立法權及司法權，立法權可制衡行政權及司法權，司法權可制衡行政權及立法權。有關三權分立之預算制衡情形如次：
　立法權制衡行政權
行政部門籌編預算若有不當，例如支出超過收入甚多，為彌平收支差短增加稅收已超過國民經濟負擔；或大量舉借債務致債留子孫，立法院審議預算時可以刪減之。立法院可以監督行政機關執行預算，要求機關首長赴立法院專案報告並備質詢。立法院得對行政院長提出不信任案。立法院可以行使文件調閱權，調閱包括預算在內之文件。《立法院職權行使法》第45條規定，立法院經院會決議，得設調閱委員會，或經委員會之決議，得設調閱專案小組，要求有關機關就特定議案涉及事項提供參考資料。調閱委員會或調閱專案小組於必要時，得經院會之決議，向有關機關調閱前項議案涉及事項之文件原本。
　行政權制衡立法權
我國《憲法》第70條規定，立法部門審議行政部門所編預算案時，不得為增加支出之決議。又行政院得刪減立法院所編預算案，立法院審議時不得決議恢復之。
　立法權制衡司法權
依據《憲法增修條文》第5條及《預算法》第93條規定，行政院不得刪減司法院提出之年度司法概算，但立法院審議預算時得刪減之。司法院院長、副院長、大法官由總統提名，經立法院同意後任命之。
　行政權制衡司法權
民國86年修憲之前，司法院及其所屬機關之概算及預算案應送行政院，行政院得刪減後編成中央政府總預算案送立法院審議；修憲後則司法院主管之概算獨立，行政院不得刪減。各檢察署直接隸屬法務部，間接隸屬行政院，屬於行政權。包括預算在內之刑事案件，係採「不告不理」之原則，檢察官偵查終結若不予起訴，則法院無從審判，僅得依法告發，檢察官若仍不起訴法院不得逕行審判。
　司法權制衡行政權
行政院籌編、執行及考核中央政府總預算若有違反《憲法》或其他法律之規定，司法院大法官會議得依聲請依法宣布無效。例如行政院於民國89年宣布停建業經立法院通過預算之台電公司核能第四廠，經大法官會議解釋，行政院不得對施政方針或重要政策變更涉及法定預算者逕行停止執行。又行政院如有包括預算在內之違法行政處分或決定，司法院所屬行政法院得依行政訴訟程序判決撤銷之。
　司法權制衡立法權
立法院審議通過之預算相關法律若有違反《憲法》規定，司法院大法官會議得依聲請依法宣布無效。立法院審議中央政府總預算案時，若有違反《憲法》及《預算法》等相關法律之規定，大法官會議得依聲請依法宣布無效。
四、五權分立下之預算制衡
我國採五權分立，將監察權自立法權分出，將考試權自行政權分出。監察權與立法權係歐美廣義之立法權，彼此係分工合作而非制衡之關係，立法委員並非監察權行使之對象，就預算職權而言，兩院並無制衡之關係。若勉強言之，立法院審議預算時可刪減監察院預算，監察院審計部審核決算時可剔除立法院不法或不當支出。考試院除與其他機關相同，除編造概算及預算案送行政院彙編中央政府總預算案，及執行法定預算外，《憲法》並未賦予有關預算職權，因此與其他四院並無預算制衡關係。
　監察權制衡行政權
我國之監察權執掌彈劾、糾舉、糾正、審計權，由監察院及所屬審計部行使。行政部門有關籌編與執行預算、決算若有不當，監察院視情節輕重可彈劾或糾舉失職或違法人員、糾正機關、審計時剔除不法或不當支出並追還國庫。茲舉糾正之案例說明之，《預算法》第64條規定「各機關執行歲出分配預算遇經費有不足時」始能依規定程序動支第一預備金。國防部94年度法定預算並無「太平專案」計畫與預算，卻動支第一預備金。案經監察院調查結果以「行政院對於國防部擅於南沙群島太平島興建簡易運輸機跑道乙案（即太平專案），未善盡督導之責，致規劃、核定與執行過程嚴重失序，核有違失」，於97年間對行政院提出糾正。
　行政權制衡監察權
監察權之設立係在監督行政權，自立法權分離之原因為避免立法權過大。因此憲政體制之設計，行政權係被監督單位，無法制衡監察權。若勉強曰有，監察院概算並未獨立，行政院如果認為監察院侵犯其權力，或無正當理由彈劾、糾舉行政院人員或糾舉行政院及所屬機關，可於籌編預算案時暗中刪減監察院所提概算，或不同意動支第二預算金以制約，但此種方式係政治權謀而非正道，不宜為之。
　監察權制衡司法權
監察權制衡司法權與制衡行政權類似，司法人員若有違法或不當情事，監察院得彈劾或糾舉之。但監察院之糾正權僅以行政院及所屬機關為限，並不及於司法院及所屬各級法院。
　司法權制衡監察權
監察院因為預算相關缺失彈劾公務人員後，依據《監察法》第8條規定應即向懲戒機關提出之，懲戒機關係指司法院所屬公務人員懲治委員會。該委員會若認為彈劾並無正當性可依法不予懲處。
五、結語
英國史學家艾克頓（Lord Acton）名言：「權力使人腐化，絕對之權力絕對使人腐化」（Power tends to corrupt; absolute power corrupts absolutely.），驗之歷史皆然。因此無論三權與五權分立不能使任何一權過大，以致其他二權無法節制而產生腐化。國家權力如此，預算權力亦是如此，因此預算權力分立有助於國家預算制度之健全。