政府強制性收入應經預算程序之研究

一、前言
政府任何收入及支出均需經預算程序。我國憲法第19條規定，人民有依法律納稅之義務。《預算法》第24條規定，政府徵收賦稅、規費及因實施管制所發生之收入，或其他有強制性之收入，應先經本法所定預算程序。但法律另有規定者，不在此限。同法第25條規定，政府不得於預算所定外，動用公款、處分公有財物或為投資之行為。民國87年修正《預算法》時，增定第25條第2項，違背前項規定之支出，應依《民法》無因管理或侵權行為之規定請求返還。政府收入與支出需經預算程序為基本原則，為賦予預算執行之彈性，亦有例外規定。
二、立法語句
立法語句由適用情況、適用條件、法律行為及法律主體四部分組成。《預算法》第24條之立法語句說明如次：
　適用情況：本條適用情況為政府徵收賦稅、規費及因實施管制所發生之收入，或其他有強制性之收入。換言之，國營事業繳庫盈餘或政府出售財產收入等非屬強制性收入並不適用本條。但仍應適用同法第13條：「政府歲入與歲出、債務之舉借與以前年度歲計賸餘之移用及債務之償還，均應編入其預算。」之規定。
　適用條件：若其他法律另有規定者，則無本條之適用。
　法律行為：法律行為係法律主體可以或必須施行之行為。本條之法律行為係政府於徵收之前應經預算程序。預算程序係各機關先編製概算送主管機關核轉行政院，行政院核定各主管機關概算，各機關據以編製預算案送主管機關核轉中央主計機關（行政院主計總處）彙編中央政府總預算案。該處彙編完成後呈行政院提出行政院會議。經院會議決後，交由該總處彙編，由行政院於會計年度開始四個月前提出立法院審議。立法院經三讀程序後咨請總統公布，成為法定預算，各機關據以執行。
　法律主體：法律主體係指可以或必須施行法律行為之人。本條係指政府，政府包括中央政府及地方各級政府。預算法僅適用於中央政府，因此本條所稱政府係指中央政府。
三、條文研析
　政府收入依循之原則：就學理而言，政府之收入可分為強制性收入（mandatory revenue）及自由性收入（discretionary revenue）。強制性收入係依據國家公權力徵收，通常無對價關係，也不必徵得被徵收者之同意；自由性收入又稱為裁決性收入或非強制性收入，絕大部分具有對價關係，係採自願方式。政府收入依循之二大原則為能力原則（ability to pay principle）與利益原則（benefit principle）。能力原則係依據人民之納稅能力課徵，利益原則係依據給與人民個別之對等報酬而收入。依據能力課徵屬於強制性收入，給與對等之報酬屬於自由性收入。介於二者之間則屬半強制性收入，根據強制性之強弱又有不同程度之半強制性收入。強制性最強者為賦稅收入，無強制性者為公營事業盈餘，二者之間依強制性之強弱依序為工程受益費、指定用途稅、專賣利益、行政規費、使用規費等。1
　政府強制性收入係依據法律徵收之研析：政府各種強制性收入係依據法律徵收，例如賦稅係依據各種稅法，包括所得稅法、營業稅法、房屋稅條例…等課徵；工程受益費係依據《工程受益費條例》徵收；罰款、沒入等係定在相關法律之罰則中。強制性收入之徵收法源並非立法院三讀通過，總統公布之法定歲入預算數。因此交通部電信總局91年度編列第三代行動通信業務（3G）執照收入，列於規費收入－行政規費收入－證照費－特許費180億元，實際拍賣所得488億9,900萬元。國家通訊傳播委員會102年度編列行動寬頻業務執照（4G）收入，列於規費收入－行政規費收入－許可費350億元，實際拍賣所得1,186億5,000萬元。
　政府所有收入均應經預算程序：我國政府歲入依據來源別設置11個預算科目，除其他收入外，依據強制性之強弱分別為稅課收入、罰款及賠償收入、協助收入、工程受益費收入、獨占及專賣收入、規費收入、信託管理收入、財產收入、營業盈餘及事業收入、捐獻及贈與收入。本條規定賦稅、規費、實施管制所發生之收入、強制性收入，及第25條規定之處分公有財物收入，第26條規定之出售大宗動產、不動產之收入以外，尚有其他收入均應經預算程序。並不以本條所列舉之賦稅、規費、管制收入、其他強制性收入等為限。
　特別法優於普通法：本條但書規定，但法律另有規定者，不在此限。《預算法》係規範政府預算籌編、審議、成立及執行之一般性法律，屬於普通法性質。若《預算法》本條與其他屬於特別法之法律發生競合，依據「特別法優於普通法」之原則，應優先適用其他法律之規定。
四、問題探討
世界各國編列預算案之型態可分為法案型態及非法案型態。歐、美國家多以法案型態編造，分為歲入法案及歲出法案。亞洲國家例如海峽兩岸、日本、韓國、等，政府預算多非以法案型態編造。以我國為例，政府主要歲入包括賦稅、規費等係依照法律規定徵收，而非按照預算編列數徵收。因此歲入實收數可能高於或低於預算編列數，若高於稱為超收，若低於稱為短收。若稅法規定徵收之賦稅而預算未編列，是否徵收？一般而言不會發生此種情況，因為政府於編列歲入預算時均根據稅法之規定預估歲入，但是若於年度中制定稅法課徵新稅，法律通常於公布日施行，依據《中央法規標準法》第13條規定，法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3日起發生效力。而當年度之預算於上年度即已編造並審議完成。雖有法源但依本條規定不得徵收，則應如何處理以符合法律規定？
　完成法定預算程序：行政院先編列追加歲入預算，送立法院審議通過後再據以執行。但預算法第79條至第82條有關追加預算各條條文，並無追加歲入預算單獨存在之規定。政府編製追加歲入預算之原因有三：
1. 提出追加歲出預算，應有追加歲入預算平衡之。追加歲出預算之提出要件為　依法律增加業務或事業致增加經費、　依法律增設新機關、　所辦事業因重大事故經費超過法定預算、　依有關法律應補列追加預算者。第1、2、4款均應依據法律規定，若符合則可同時提出追加歲出及歲入預算。若不符合則依第3款規定檢討所辦事業，是否有因重大事故致經費超過法定預算，若有則可辦理之。
2. 法定預算特別短收，提出追加（新增）歲入預算，追減（原編）歲入預算。
3. 法定預算特別短收，提出追加（新增）歲入預算，追減（原編）歲出預算。
　其他法律明定排除本條限制：於新定或修正之稅法中明定，在預算執行年度不受限制仍可徵收，以後年度則應循預算程序辦理。如此排除預算法第24條之本文規定但適用但書。
五、結語
政府之自由性收入並不須有法源，但租稅等強制性收入一定要立法規範，除取得法源外，尚應經本法所定預算程序，缺一不可。若僅有法源但未經預算程序，或雖經預算程序但無法源也不可徵收。
1黃世鑫，《財政學概論》，（臺北：空中大學，2000年），頁208-210。