政府預算 機會主義行為之研究

＊前言＊

委託—代理理論（principal-agent theory）源於企業之經營理論，學者主張將企業之所有權及經營權分開，所有者囿於專業能力或時間因素，無法親自經營企業，因此將經營權委託專業經理人，同時保留對企業之所有權，包括盈餘及淨值分配權。所有者稱為委託人（principal），經營者稱為代理人（agent）。以公司為例，其所有者係股東，股東未必均有經營企業之專業能力，縱或有之，亦可能另有其他主要職務而缺乏時間經營之。委託—代理理論可廣泛用於企業以外之政府及非營利機構。內閣制國家之人民將權力委託民選之國會議員，國會再將行政權委託給內閣，形成複委託。總統制國家則採多重委託方式，人民將行政權委託民選總統，將立法權委託民選國會議員，二者均由選舉產生。就政府預算而論，委託人係人民或其選出之議員，代理人係負責審議預算之議員及執掌籌編與執行預算之行政官僚。預算可定義為委託人與代理人之契約關係，前者以契約授權後者為委託人之利益而籌編與執行預算。

由於委託人與代理人追求之目標往往不一致，委託人希望預算資源能夠分配公平，預算執行具備效率與效能，而代理人則追求個人之預算利益最大化，例如分配給自己族群、家鄉或所屬團體較多之資源。代理人因為具有執行權，其獲取資訊能力優於委託人，因此容易利用雙方之資訊不對稱（asymmetric information）以牟取個人利益。委託人不能或無法及時發現代理人之自利行為，致產生機會主義行為（opportunistic behavior），包括預算鬆弛、預算卸責、預算競租等各種不當行為，分述如次。

＊預算鬆弛（budgetary slack）＊

預算鬆弛又稱為寬列預算或填塞預算（padding the budget），可能發生在預算籌編、審議與預算執行各階段。政府機關之行政官僚於編製預算時可能有刻意高估經費或低估收入之行為，俾於執行預算時不須盡力即可輕易達成目標。民選議員在委託—代理理論中具有特殊身分。內閣制國家係複委託人，總統制國家係多重代理人之一。行政首長領導之官僚體系係代理人或複代理人，接受委託籌編並執行政府預算。國民人數眾多且各有工作，無法親自監督，因此委託民選議員代為監督政府。議員之利益可能與人民之利益相衝突，在審議預算過程中，放水讓預算通過，因此預算審議階段亦有可能發生。預算鬆弛行為經常採用之方式如次：

(一) 不盡全力：法定預算成立後確定預算目標並交付各機關或機構執行。縱使代理人（行政官僚）自身能力強，可以超越法定預算目標，也不願盡其所能，達成超預算目標。例如某國稅局之法定歲入預算經核定為100億元，而該局官員若盡全力可以收入120億元，但僅以達成100億元目標為滿足。

(二) 消極應付：若上級機關審核預算案或立法機關審議預算案時調高其收入或刪減支出，該機關官僚於執行預算時採取消極被動行為。若期望之低或中程度預算目標被調高，代理人並不積極達成目標，採取消極之應付行為。代理人能力若弱則僅能消極應付；能力若強也不肯戮力以赴，達成預算目標，甚至超越目標。

＊預算卸責（budget shirking）＊

預算卸責係指預算契約執行過程中之低程度努力行為，代理人挾其資訊不對稱採取隱藏行動，減少自身之預算要素投入等機會主義行為，違背預算契約，或鑽法令漏洞，以隱蔽行動等不當方法，僅作低程度之努力，而達到自我預算效用最大化。預算卸責降低政府資源使用效率，並造成道德兩難境地，其通常採用之方式如次：

(一) 爭功諉過：因為寬列預算結果容易達成預算目標，代理人積極爭取功勞，委託人若不察，誤以為係代理人努力之成果。當預算無法寬列，代理人不願或不能盡全力致無法達成預算目標時，則忙於尋找各種藉口推諉責任。

(二) 挑肥揀瘦：機關若設定多個預算目標或預算目標係由若干子目標組成時，代理人並非依業務需求全面性、平衡性完成所有目標，而是故意改變子目標結構，減少困難度高之項目投入，提升對己有利之目標；同時增加困難度之項目投入，減少對己不利之目標。卸責程度通常與工作難易度成正比。

＊預算競租（budget rent-seeking）＊

競租（rent-seeking）或稱為尋租。狹義之租（rent）係指租金，廣義之租則指提供自然資源所獲得之報酬，此類自然資源之特質為數量固定，供給彈性等於零。此外，供給彈性小之財貨，其報酬也有類似於「租」之部分，經濟學者稱為經濟租（economic rent）。政府之政策或措施，例如關稅、進出口配額、管制政策、政府授予之特許權...等，往往會造成經濟租。「租」引申為利益、利潤或好處。競租意指競相爭逐經濟利益，其方法為通過某些非生產性行為而尋求利益。商場上企業相互競爭，僅有政府有權力決定競爭規則，部分人士運用各種策略試圖影響政府之政策，使政府做出有利於自己或不利於競爭對手之決策，因而從中獲取超額之利益。各種策略有正當及不正當的，或合法及非法的。合法者例如企業向政府爭取優惠待遇，利用產業保護政策維護自身之權益，以及符合法令規定之政治獻金、遊說...等；非法者例如賄賂官員、或恐嚇、暴力等不法手段。

競租係私利追求者與政府代理人之間資源互相交換，因而犧牲委託人之全體利益。私利追求者獲得超額利益，民選首長及民意代表等政府代理人所追求之「租」係謀求當選或連任，或其他利益；行政官僚則獲得經濟利益。競租行為將妨礙生產活動，從而降低社會總體福利水準。預算競租係源於現代政府職能日益擴增，預算規模龐大，期待成為政府支出之受益者甚多，但預算資源有限，具有排擠效果（crowding-out effect），此多則彼少，顧此則失彼，因此各受益者競逐國家有限之預算資源。又因為廣大民眾難以有效監督政府，職是之故，有人運用各種策略以影響政策過程，企圖從中牟利，致產生預算競租情事。

＊結語＊

預算機會主義行為可以從兩個角度分類。自預算過程觀察，有事前機會主義行為與事後機會主義行為之分；從表現形式來看，則有公開（public）機會主義行為及私下（private）機會主義行為之別。因為代理人之預算機會主義行為而大幅增加預算過程之交易成本，最終導致預算失靈（budget failure），不利國家及社會之健全發展，無論政府及企業均應積極防杜此種投機行為。防止預算鬆弛及卸責之方法為扭轉委託人之資訊不對稱劣勢，建立公正、客觀、合理之考核及獎懲標準，強化內部會計及外部審計監督執行力。防止預算競租方法為建立公開、透明及公平之競爭規則，任何尋求競租之人應在此體制下運作。