國立臺北商業大學校刊 | 我國預算法制定前有關預算法令之研究

壹前言
中國古代雖有主計制度雛型，例如周代「冢宰制國用，量入以為出」制度、漢代之上計制度、唐宋之度支制度等。但現代預算制度則始於晚清，民國肇造百廢待舉，依法行政尚未深植人心，法規制度建立緩慢；復以軍閥割據，年年征戰，直至北伐統一後第5年始制定預算法。本文探討宣統2年首訂預算行政命令，以迄民國21年制定預算法，22年間歷經滿清政府、北京政府、國民政府所訂定之預算例言、簡章、章程、辦法、則例等。是類規定均未經立法程序，屬於行政命令性質，另法律中與預算相關者亦一併述之。
貳晚清時期
一、清理財政辦法
前清光緒32年將戶部易名為度支部，執掌財政事務。該部於光緒34年頒布清理財政辦法，共6條，統一各中央與地方衙門之收支、統籌外債舉借及償還、考核各省銀號，並規定各省逾時造報財政之懲處。
二、清理財政章程
度支部於光緒34年再頒布清理財政章程，共8章35條，規範中央與各省清理財政之諸項事宜。度支部設清理財政處，主持編製全國預算工作，負責審核彙編中央與地方預算。各省設清理財政局，負責地方預算籌編業務，包括調查本省財政沿革與利弊、訂定本省各項收支章程及各項表式、編造本省各年預算報告表冊等送度支部審查核定；各省應將收支存儲糧銀各數，編造冊籍並盈虧計算表送該部。度支部嗣後又頒布清理財政處章程及各省清理財政局章程，對清理財政處、局之設員分職、職務許可權、獎勵懲罰等均有具體規定。
三、預算冊式及例言
度支部於宣統2年頒布預算冊式及例言，規定政府會計年度採曆年制，始於農曆正月初一，終於12月31日；預算冊內先列歲入後列歲出，各分為經常門與臨時門。門內分類，類下分款，款下分項，項下分子目。收支數額以庫平足銀為標準，以白銀兩為記帳單位，小數至厘為止。
四、試辦全國預算擬暫行章程並主管預算各衙門事項
度支部復於宣統3年1月14日頒布試辦全國預算擬暫行章程並主管預算各衙門事項，籌編宣統4年國家預算。該部尚未及核議而辛亥革命發生，清帝遜位，預算乃無疾而終。
參民國肇造至北伐全國統一
一、民國2年預算簡章
財政部於民國2年訂定預算簡章39條，呈國務院審查通過，惟並未送參議院審議，屬行政命令性質而非法律。
二、民國3年會計法
民國3年春，北京政府擬定會計條例送參議院審議，經議決改稱會計法，於3年10月2日公布，共9章37條，通稱民三會計法，係我國最早制定有關預算之法律。其中第二章「預算」，自第6條至第10條，計有5條條文。雖名曰會計法，實則包括預算、決算、會計、收支執行、工程等。
三、民國4年度預算辦法
北京政府財政部訂定民國4年度預算辦法，共8條條文，於4年1月31日咨行各省、區依限辦理。
四、民國10年度預算編製辦法
民國初年南北對立，全國動盪，多年未依法定程序編造預算，甚至未編預算，因此並未逐年訂定預算辦法，北京政府財政部嗣訂定民國10年度預算編製辦法，共8條條文，於10年6月25日致電各省辦理。
五、民國11年度預算辦法
北京政府財政部擬訂民國11年度預算辦法，共8條條文及京內各省區經費標準，於11年7月20日陳報國務院。
肆全國統一後至預算法制定
一、民國16年機關預算編案例言
國民政府北伐統一全國定鼎南京後，以編製預算為整理財政之首務，乃訂定民國16年機關預算編案例言，共11條，於16年7月13日頒布。
二、國民政府財政部會計則例
財政部於民國16年7月28日公布國民政府財政部會計則例，其中有2條與預算有關，第2條規定政府會計年度採七月制；第3條規定歲入及歲出定義，均由財政部會計司編入總預算與總決算。當時主計尚未獨立，歲計及會計係由財政部執掌。
三、預算委員會暫行條例
國民政府於16年8月6日公布預算委員會暫行條例，設委員會直接隸屬國民政府。
四、會計法草案
國民政府於17年參照民三會計法，釐訂會計法草案，凡10章42條。第二章「預算」，共8條條文，第五章「決算」。
五、民國17年機關預算編案例言
國民政府於17年7月30日公布編製民國17年度預算編案例言，共11條。
六、民國17年度預算委員會條例
國民政府於17年8月28日制定公布預算委員會條例，共15條條文。國府設直屬之預算委員會，由該府任命委員13人組成，其中常務委員3人，由委員會互推之，並推定其中1人為主席。國民政府於該條例公布後次日特任譚延闓、蔣中正、馮玉祥、閻錫山、李宗仁、楊樹莊、李濟深、何應欽、蔡元培、于右任、宋子文、王伯群、蔣作賓等13人為委員。
七、財政機關編製18年度預算章程
財政部公布財政機關編製18年度預算章程，共5章21條。
八、民國19年預算章程
財政部擬具民國19年度試辦預算章程草案，共4章51條。經國民政府審議後於19年2月26日公布暫行預算章程，共4章50條。
九、民國19年度試辦預算章程
中央政治會議於19年2月12日通過「改稱19年度試辦預算章程條文及其附件」等議案。國民政府旋於同年2月21日召開國務會議，通過民國19年度試辦預算章程決議案。
十、民國20年度預算辦法
中央政治會議於20年3月11日通過民國20年度預算辦法。
十一、民國20年預算章程
國民政府將暫行預算章程加以修改，於20年11月2日公布預算章程，共4章11節64條。係有預算專用法規之嚆始。第1章通則，包括第1節綱要，第2節編製，第3節計算；第2章國家預算，包括第4節編審之程序及時期，第5節預備費，第6節預算之執行，第7節預算未成立時之救濟；第3章地方預算包括第8節編審之程序及時期，第9節預備費，第10節預算之執行，第11節預算未成立時之救濟；第4章附則。
伍結語
晚清國事蜩螗，割地、賠款、租界、駐軍等受盡屈辱。有識之士乃有變法之議，其中財政部分提出仿泰西之法實施預算，乃有各種預算法規之訂定，進而試編預算。清末度支部依據預算冊式及例言規定，試辦宣統3年國家預算，允為我國第一部現代化預算。民國肇造後各種預算法規不甚完備，預算多未依規定編製並完成立法程序。直至民國21年制定預算法後始有改善。但無晚清至民初各種預算法規之訂定及編製預算之嘗試，則無現在燦然完備之預算制度！